为强化审计监督提供法治保障(全国人大常委会法工委及审计署有关负责人解读新修改的审计法)
发布时间:2021-12-31来源:法规科

为强化审计监督提供法治保障

——全国人大常委会法工委及审计署有关负责人解读新修改的审计法

    十三届全国人大常委会第三十一次会议23日表决通过关于修改审计法的决定。该决定自2022年1月1日起施行。新修改的审计法为强化审计监督、完善审计制度提供法治保障。

作为审计领域的基础法律,审计法修改的背景和必要性是什么?遵循怎样的总体思路?修改的主要内容有哪些?全国人大常委会法工委及审计署有关负责人就新修改的审计法进行了解读。

 

    问:此次审计法修改的总体思路是什么?

答:此次修改工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,主要遵循了以下几个原则一是坚持党的领导,将党中央推进审计管理体制改革成果法治化,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。二是坚持以宪法为依据,在宪法框架下完善审计监督范围,优化审计监督手段,增强审计监督的独立性和公信力。三是坚持实践探索与制度规范相统一,将党的十八大以来审计工作中成熟的好经验好做法上升为法律。四是坚持问题导向,聚焦实际工作需要,着力解决审计工作中遇到的突出问题。以上述四个“坚持”为遵循,切实健全审计监督机制,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。

 

    问:审计法修改的背景和必要性是什么?

    答:适应新形势新要求,进一步完善审计制度。审计法自1995年1月1日起施行,2006年2月28日作出第一次修改,此次为第二次修改。审计法施行20多年来,在保障审计机关依法独立行使审计监督权、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等方面发挥了重要作用。但是,随着我国经济社会发展日新月异,审计环境、审计对象以及审计内容等都发生了很大变化。党中央、国务院对审计工作提出了更高要求,社会各界对审计工作有了更多期盼,审计理论和实践也不断创新发展,现行审计法已经不能完全适应形势发展,亟须对其进行修改完善。此次审计法修改进一步加强了党对审计工作的统一领导,为构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系提供了法治保障,必将促进更好地发挥审计在党和国家监督体系中重要作用。

概括起来,此次修改审计法的必要性主要有三点:

一是贯彻落实党中央、国务院关于审计工作决策部署的需要。党的十九大以来,党中央作出了改革审计管理体制的重大决策部署,强调构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,组建了中央审计委员会。党中央、国务院印发多项重要文件,要求完善审计制度。目前,有关审计监督的顶层设计正顺利推进并取得明显成效,因此需要通过法定程序使党的有关主张成为国家意志,把审计管理体制改革成果上升为法律。

二是更好服务经济社会发展和推进国家治理现代化的需要。审计是党和国家监督体系的重要组成部分,在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中具有十分重要的作用。随着审计监督范围不断拓展,现行审计法规定的审计机关职责已不能适应审计全覆盖实践需要,因而应当按照党中央要求,根据宪法精神作出明确界定,为审计机关更好发挥作用提供坚实的法律保障。

三是审计机关依法履职的需要。依法审计是审计监督的基本原则,通过修改审计法,一方面解决现有审计权限和手段难以保障全面履行审计监督职责,制约审计监督作用充分发挥的问题;另一方面加强对审计机关和审计人员的监督制约,规范审计权力运行。同时,各级审计机关在工作中大胆探索创新形成的一些成熟经验做法,也需要以法律形式固定下来。

总所周知,我国长期以来实行的是行政型国家审计体制。根据我国宪法规定,我国最高审计机关-审计署由国务院设立,在国务院总理的领导下统筹全国的审计工作。为了进一步加强党对审计工作的领导,2018年3月颁布的《审核党和国家机构改革方案》明确提出要构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,并于同年组织中央审计委员会,办公室设在审计署,作为党中央决策议事协调机构。新修改的审计法秉承党中央顶层设计的理念,对审计机关及其职责提出了明确定位,即审计机关首先是政治机关。其根源有三因素。一是根本法源因素。审计法是依据宪法制定的调控审计法律关系的法律规范的总和,宪法是审计法的根本法源。而宪法是在党的领导下基于民主原则所制定的反映党和各族人民共同意志的根本大法,因此,根据审计法的根本法源来自宪法的立法逻辑关系,审计法必然具有宪法所确立的党的领导这一宪法规范内容。二是政治本质因素。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确指出,党的政治建设是党的根本性建设。审计机关是政治机关,应当彰显政治机关属性,旗帜鲜明讲政治是审计机关的应尽之责。三是法治实践因素。我国各级审计机关聚焦经济监督拓展范围,紧扣延伸审计拆解风险,在执法过程中认真贯彻落实习近平总书记关于审计工作的重要讲话和重要指示批示精神,在发挥审计监督功能过程中自觉增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,从而确保了政治机关定位和审计职责业务融为一体、高度统一的政治属性。

 

问:本次审计法主要对哪些方面进行了修改?修改的主要内容是什么?

答:本次审计法修改主要围绕扩展审计监督范围、完善审计机关权限、严格规范审计行为、明确审计整改和监督责任等方面对现行审计法作了进一步完善。这些修改有利于在法治轨道上推进审计制度改革,解决审计工作中的突出问题,保障审计机关依法独立行使审计监督权。

审计权是我国宪制直接创设的监督权力,是行使具体的监督权力。从权力性质上看,审计权属于宪制中的政府财经监督权,是行政权体系中的二级权力,也是国家权力机构的具体执行机关;从职能设定方面分析,审计权的职能方面,主要涉及“三资一责”,以公告资金审计为主,还涵盖了国有资产、国有资源的审计监督,并建立了极具特色的领导干部经济责任审计制度,以上职能既满足了国家在财经控制方面的需求,还可以发挥审计机关特有的反贪腐共享。从监督对象上看,作为专门的财经监督机关,审计机关不仅要对所有公立、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的主体进行监督,还要对党政主要领导干部和国有企事业单位领导人员进行经济责任审计等。2018年修宪,重塑后的国家监察制度被写入宪法,监察权成为和立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。新监察体制的最大特色在于将国家权力体系中分散的反腐资源集中到一个独立的新监察体系中,以实现对公职人员的全覆盖监督。由于监察机关脱离行政体系,和纪检、预防腐败局、检察机关的反贪反渎以及预防犯罪等部门重组为监察委员会,审计监督中发现的职务犯罪线索不再移送至检察机关,而是相应移送至新设立的监察委员会。

本次对审计法的修改着重三个方面:

一是坚持党中央对审计工作的集中统一领导,完善党领导审计工作的运行机制。为巩固和深化审计管理体制改革成果、把加强党的领导落实到审计工作全过程各环节,新修改的审计法在总则中增加规定,坚持中国共产党对审计工作的领导,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。

    二是完善审计监督职责,构建全面覆盖的审计工作格局。为拓展审计监督的广度和深度,消除监督盲区,新修改的审计法在现行审计法规定的相关审计范围基础上,将国有资源、国有资产、关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目以及国家重大经济社会政策措施贯彻落实情况等纳入审计范围,并明确领导干部自然资源资产离任审计的法律地位。

三是坚持权责相符,形成权威高效的审计工作运行机制。新修改的审计法既赋予审计机关必要的权限和措施,压实被审计单位配合审计的责任,又在加强审计机关自身建设、规范审计监督行为、回应“谁来监督审计机关”等方面提出新要求。此外,还明确了被审计单位对审计查出问题的整改责任,规定了各级政府、有关主管机关、单位和审计机关对被审计单位整改情况的监督责任,健全了审计结果及其整改情况的运用机制。

本次审计法修改的主要包括六个方面的内容:

一是加强党对审计工作的领导,巩固和深化审计管理体制改革成果。此次审计法修改在总则中明确规定坚持党对审计工作的领导,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。

二是健全审计工作报告机制,更好发挥审计监督对人大监督的支持作用。此次审计法修改明确规定,审计工作报告应当重点报告对预算执行及其绩效的审计情况,按照有关法律、行政法规的规定报告对国有资源、国有资产的审计情况。

三是扩展审计监督范围,推进审计全覆盖。此次审计法修改在现行审计法规定的相关审计范围的基础上,将国有资源、国有资产,关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目,国家重大经济社会政策措施贯彻落实情况等纳入审计范围,并明确领导干部自然资源资产离任审计的法律地位。

四是优化审计监督手段,规范审计监督行为。此次审计法修改一方面赋予审计机关履行职责必需的权限,为审计工作顺利开展提供必要的保障;另一方面,对加强审计机关自身建设、规范审计权力运行、强化对审计机关和审计人员的监督制约作出一系列制度安排,构建日臻完善的监督和制衡机制。

五是强化审计查出问题整改,提升审计监督效能。此次审计法修改明确了被审计单位对审计查出问题的整改责任以及各级人民政府、有关主管机关单位和审计机关对被审计单位整改情况的监督责任,同时强化审计结果运用,规定审计结果以及整改情况应当作为考核、任免、奖惩领导干部和制定政策、完善制度的重要参考。

六是注重发挥审计在防范化解风险方面重要作用。本次审计法修改全面贯彻了‘以人民为中心’的发展思想和党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的精神,对于维护经济持续健康发展和社会稳定大局、促进审计机关依法审计、推动法治政府建设具有积极意义。比如,本次审计法修改突出对被审计单位及其相关单位、个人合法权益的保护,与民法典、个人信息保护法等法律法规制度相衔接,将保护个人隐私和个人信息作为审计机关和审计人员应当履行的保密职责和义务。再如,本次审计法修改注重发挥审计在防范化解风险方面的重要作用,明确审计机关履行审计监督职责,发现经济社会运行中存在风险隐患的,应当及时向本级人民政府报告或者向有关主管机关、单位通报等。“这些规定对保障国民经济和社会健康发展具有重要意义。”

问:此次修改审计法的重要意义?

答:体现在三个方面:

    一是有利于进一步加强党对审计工作的集中统一领导。此次修法明确规定坚持党对审计工作的领导,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。同时,根据党中央的决策部署,扩大审计监督范围,推进审计全覆盖,从而为强化审计监督,完善审计制度提供法治保障。

    二是有利于完善审计监督职责、规范审计监督行为,进一步提升审计监督效能。此次修法进一步健全了审计监督机制,完善了审计监督职责,坚持权责相符原则,既赋予审计机关履行职责所必需的权限,又严格规范审计行为,完善审计程序,从而为提升审计监督效能,建设高素质专业化的审计队伍提供了法治保障。

三是有利于更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,维护国家财政经济秩序,保障国民经济和社会健康发展,推进党风廉政建设。此次修法明确了被审计单位对审计查出问题的整改责任以及各级人民政府、有关主管机关单位和审计机关对被审计单位整改情况的监督责任,同时强化了审计结果运用,并进一步强调了领导干部经济责任审计和自然资源离任审计。

各级审计机关在实施《审计法》时要明确审计监督职权来源与范围、审计监督权的法律目的与适用条件。例如在开展政策落实跟踪审计时涉及如何划分审计署及省级审计机关、审计机关的派出机构和市县审计机关之间的审计监督权限。此项实体内容就涉及实体上的审计监督权限划分,要求审计机关依法履行审计监督职责时,应当严格按照法定权限与管辖范围对政策落实跟踪审计事项进行区分处置。其余审计监督事项需要通过审计程序法予以填补,如通过审计结果公开、审计整改情况公告、审计领域重大事项请示报告等审计程序制度来实现审计法治目标。

    

    问:审计法修改后,审计机关在学习、宣传和贯彻方面将采取哪些举措?

    答:首先,学以致用,扎实推进新修改审计法的贯彻落实。将新修改的审计法学习与中央审计委员会办公室、审计署2021年6月22日印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》学习有机结合,推动更深入领会审计法修改的重要意义和相关修改内容。其次,要切实依法全面履行审计监督职责。各级审计机关和广大审计人员应加强对审计权力运行的监督制约,规范审计行为,确保审计结果客观公正、实事求是。同时,强化责任担当,深入开展研究型审计,不断提升审计工作质量和水平,加强对审计查出问题整改情况的跟踪督促检查,以有力有效的审计整改提升审计监督效果。